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L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 10 del 2/04/2020, ha rilevato che un’istanza di accesso può essere cumulativamente formulata con riferimento sia all’accesso documentale che all’accesso generalizzato.

In tale ipotesi l’Amministrazione deve esaminare l’istanza sotto entrambi i profili, verificando se sussistono i presupposti dell’accesso documentale e, ove questi non vi siano, verificando se l’istanza sia accoglibile sulla base della disciplina dell’accesso civico generalizzato.

E’ stato inoltre statuito che l’eventuale riferimento dell’istanza ai soli presupposti dell’accesso documentale non preclude alla Pubblica Amministrazione di esaminare l’istanza anche sotto il profilo dell’accesso civico generalizzato, laddove l’istanza contenga sostanzialmente tutti gli elementi utili a vagliarne l’accoglimento sotto tale profilo, salvo che il privato abbia inteso espressamente far valere e limitare il proprio interesse ostensivo all’accesso documentale.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha ulteriormente affermato che, a fronte di un’istanza che non fa riferimento in modo specifico e circostanziato alla disciplina dell’accesso documentale o a quella dell’accesso civico generalizzato, non intendendo ricondurre o limitare l’interesse ostensivo all’una o all’altra disciplina, ma muovendosi sull’incerto crinale tra l’uno e l’altro, la Pubblica Amministrazione ha il dovere di rispondere, in modo motivato, sulla sussistenza o meno dei presupposti dell’una e dell’altra forma di accesso, laddove essi siano stati comunque, sostanzialmente, rappresentati nell’istanza.

Soltanto nel caso in cui l’istanza sia espressamente e inequivocabilmente formulata con esclusivo riferimento all’una o all’altra forma di accesso – quello documentale o quello generalizzato – l’Amministrazione dovrà limitarsi ad esaminare quello specifico profilo, senza essere tenuta a pronunciarsi sui presupposti dell’altra forma di accesso, non richiesta dall’interessato.

In quest’ultima ipotesi al giudice amministrativo, in sede di esame dell’eventuale ricorso avverso il diniego di un’istanza di accesso formulata con esclusivo riferimento (ad esempio) alla disciplina dell’accesso documentale di cui alla L. n. 241 del 1990, è precluso accertare il diritto del richiedente alla luce della disciplina dell’accesso civico generalizzato, stante l’impossibilità di convertire, in sede di ricorso giurisdizionale, il titolo dell’accesso rappresentato all’Amministrazione sotto l’uno o l’altro profilo. Anche in corso di causa è preclusa la possibilità di mutare il titolo della formalizzata actio ad exhibendum, pena la violazione del divieto di mutatio libelli e di introduzione di ius novorum.

In altri termini, electa una via in sede procedimentale, alla parte è preclusa la conversione dell’istanza da un modello all’altro, che non può essere ammessa né in sede di riesame né in sede di ricorso giurisdizionale.

Tornando all’ipotesi dell’istanza generica o ambigua, di incerta qualificazione, in dottrina (1) è stato rilevato che, fermo restando quanto statuito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, l’Amministrazione può richiedere chiarimenti all’istante, dandogli la possibilità di precisare lo scopo e la finalità pratica sottesa all’istanza, ponendo così le premesse per una corretta qualificazione dell’istanza stessa.

Infatti, ai sensi dell’art. 6 comma 5 del D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184 (Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi), “Ove la richiesta di accesso sia irregolare o incompleta, l’Amministrazione, entro dieci giorni, ne dà comunicazione al richiedente con raccomandata con avviso di ricevimento ovvero con altro mezzo idoneo a comprovarne la ricezione. In tal caso il termine del procedimento ricomincia a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta”.

Tale norma declina, con specifico riferimento al procedimento di accesso, il dovere di soccorso e di collaborazione che la Pubblica Amministrazione è tenuta sempre a prestare nella fase di iniziativa del procedimento (come previsto dall’art. 6 della L. 241/1990).

A fronte di un’istanza di incerta definizione la Pubblica Amministrazione può attivare il meccanismo di soccorso previsto dal citato art. 6 comma 5 del D.P.R. n. 184 del 2006, strumento procedimentale che consente, nei casi dubbi, di giungere ad una corretta qualificazione dell’istanza, corrispondente all’intento perseguito dal richiedente.

Il dovere di soccorso e di collaborazione (c.d. dialogo cooperativo) rappresenta infatti un criterio generale di comportamento immanente nell’ordinamento, alla luce dei principi generali di proporzionalità e buona fede. (Lina Cardona)


(1) Andrea Berti, “Note a margine della pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 2 aprile 2020 n. 10: la qualificazione dell’istanza di accesso ai dati e documenti amministrativi” in giustizia – amministrativa.it.


Fonti: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 10 del 2 aprile 2020; Pasquale Monea “Il diritto di accesso come diritto fondamentale nella connotazione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato” in Il Governo Locale; Andrea Berti “Note a margine della pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 2 aprile 2020 n. 10: la qualificazione dell’istanza di accesso ai dati e documenti amministrativi” in giustizia -amministrativa.it.